Я считаю, что главная проблема российского федерализма в том, что федерация формально построена, а культуры федерализма у нас нет. К тому же в ситуации, когда нужно что-то быстро строить и решать, — «не до дискуссий». Федеральному центру, который уверен, что ему «сверху видно лучше», очень хочется сократить период неопределенности, поиска компромиссов, перестать тратить время на уговоры. В итоге возобладала старая идея о том, что федеративное государство должно для защиты своих интересов всё больше опираться не на компромиссы, а на элементы принуждения.

Вдобавок у нас практически нет специалистов, особенно в среде государственных чиновников, которые бы видели в сфере совместного ведения не поле для конфликтов, а поле для взаимодействия, а в различиях позиций — не помеху, а источник развития.

Ну и еще. Термины федерализма не всем понятны. Вроде бы и слова одинаковые, а каждый понимает по-своему. Кстати, многие решения федерального центра я действительно не могу объяснить никакими политическими или управленческими резонами, а исключительно психологией. Об этом я вспоминаю, когда чиновники федерального центра говорят, как они устали от необходимости учитывать и согласовывать интересы разных субъектов сразу. Даже Конституционный суд «утомился» принимать отдельные решения для каждого региона. До 2000 года дела о субъектах федерации рассматривались индивидуально. Это была принципиальная позиция. Теперь же не только групповые дела, но даже индивидуальное решение Конституционного суда распространяется по аналогии сразу на несколько субъектов федерации без исследования их конкретной ситуации. Это всё равно, что назначать лечение больным на основании средней температуры по палате.

Грустно всё это. Но я все-таки оптимист. Мне кажется, что на сегодняшний день федерализм в России никуда не пропал, а просто сделался стыдливым. Однако риск возврата к жесткой централизации никуда не делся.

Впрочем, тут есть два момента.

Во-первых, я уверен, что мой кооперативный федерализм все-таки вещь для людей более привлекательная, более прагматичная и живая, чем все остальные конструкции. Ведь если человек почувствовал вкус к реальной кооперации и сотрудничеству, к самостоятельности, к тому, что его мнение имеет значение, то его будет трудно загнать в рамки командно-приказных отношений.

Во-вторых, из-за всех событий последнего времени деньги в казне начали заканчиваться. А раз так — значит, снова вспомнят о федерализме!

Как Россия трижды пыталась перейти к федерализму, а попутно придумала евро

Можно долго обсуждать теорию и практику нашего федерализма, но за формой всегда надо видеть содержание, суть. А суть одна — если Россия в обозримом будущем по-прежнему не примет федерализм как мировоззрение, если этот особый образ мышления не проникнет во внутренний космос нашего общественного сознания, то, скорее всего, федеративный импульс, полученный Россией в начале 1990-х, опять будет растрачен впустую. А это значит, что мы окажемся в позиции проигравших на фоне тех вызовов, которые сегодня возникают перед каждым национальным государством в условиях глобализации.

Почему я говорю «опять»? Да потому, что Россия на протяжении своей истории несколько раз пыталась внедрить идеи федерализма, построить государственное управление и территориальную организацию на федеративных принципах. Однако все предыдущие попытки заканчивались крахом.

Тем не менее история российского федерализма содержит много интересных и славных страниц. Например, после войны с Наполеоном лучшие умы нашей империи вполне прониклись федеративными идеями и разработали проект Уставной грамоты (1819), предполагавшей, помимо прочих либеральных идей, трансформацию России в некий аналог федерации из десяти округов (наместничеств) с зародышами самостоятельной законодательной и исполнительной власти.

Но что особенно интересно, идею «федеративных» денег для Европы предложила в 1813 году тоже Россия. Финансист императора Александра I граф Николай Новосильцев^{74} разработал проект системы финансов, предполагавший выпуск союзниками особых «федеративных» денег. Эта идея и соответствующие документы были вынесены на обсуждение участников Венского конгресса. Фактически речь шла о прообразе современного евро.

Когда я об этом рассказываю своим западным коллегам, то очень горжусь, что с исторической точки зрения идея современной единой европейской валюты была предложена Европе именно Россией.

Вторая попытка перейти к федеративному устройству случилась в 1917 году. После революции и вплоть до середины 1930-х большевики активно использовали идеи и модели федерализма для нового собирания земель рассыпавшейся Российской империи. Они выглядят вполне классическими и в проекте договора об образовании СССР, и в первой советской Конституции. Объективно это был единственный способ построить жизнеспособное государство на руинах прежней многонациональной империи. Однако выбор Сталиным национально-территориального принципа как основы для устройства федерации был достаточно субъективным, и, как оказалось впоследствии, роковым.

Как только проблема удержания власти и обеспечения территориальной целостности страны была решена, то большевики тут же отказались от ценностей реального федерализма и вернулись к привычному централизованному, командно-административному управлению страной.

Начало 1990-х годов — это уже третья попытка России встать на федеративный путь. Чем дело закончится, неизвестно. Остается только с интересом наблюдать и по мере сил способствовать реализации конституционной модели кооперативного федерализма.

Не два, не семь, а одиннадцать

Я твердо считаю, что федерализм — это не только способ сохранения единства и целостности многонациональной страны. Федерализм — это еще и гарантия стабильности политической системы. В федеративном демократическом государстве разделение властей по горизонтали на исполнительную, законодательную и судебную власти дополняется разделением властей по вертикали — между центром и регионами. Поэтому федерализм для нашей страны — это и прививка, и гарантия сохранения демократического политического устройства. А отказ в России от идеи федерализма — это возврат в прошлое.

И в этом плане, конечно, жаль, что был изменен принцип формирования Совета Федерации — «палаты регионов» российского парламента. Когда мы готовили Конституцию, то задумывали Совет Федерации как орган, в котором непосредственно представлены первые лица законодательной и исполнительной власти регионов, которые не законодательствуют, а от имени субъектов РФ одобряют или отклоняют законы, созданные в правительстве и Государственной думе. В такой модели присутствие в Совете Федерации первых лиц регионов означало, что они должны «пропустить закон через себя», соизмерить его со своими региональными возможностями, условиями и интересами и высказать свое мнение, поскольку потом им этот закон надо будет в регионах выполнять.

На мой взгляд, именно Совет Федерации спас Россию от полного распада в середине 1990-х. Ведь тогда был страшный политический кризис: Борис Николаевич болен, правительство слабо, а Государственная дума расколота на части. И в этой ситуации именно Совет Федерации, состоявший из первых лиц регионов, стал тем островком стабильности, который удержал Россию на краю гибели.

Однако с таким Советом Федерации чиновникам было неудобно работать: каждый со своими взглядами, традициями, амбициями. За каждым стоят избиратели региона. И потому ситуацию решили упростить — поменять принцип формирования Совета Федерации, изменив закон. Теперь в верхней палате работают люди, делегированные субъектами. Одного делегирует местный парламент, другого делегирует губернатор, а теперь еще есть и президентская квота. Что в итоге такой реорганизации получили? Получили удобный и управляемый (в хорошем смысле слова) орган, но — абсолютно не авторитетный.

Одновременно возникла проблема: а что делать с первыми лицами регионов? Из них создали Государственный совет, поскольку всё равно с регионами надо советоваться, надо решать проблемы вместе.

Таким образом, на сегодняшний день мы имеем следующую картину: Совет Федерации является полномочным органом власти, но не имеет авторитета, а Государственный совет имеет большой авторитет, но не имеет реальных полномочий органа власти.

Примерно то же самое, к сожалению, произошло и с Государственной думой. Создание ситуации, когда у одной фракции есть конституционное конструктивное большинство, позволяющее провести необходимые решения, привело к тому, что нижняя палата из политизированного веча стала управляемым рабочим органом. Но одновременно выяснилось, что ее авторитет в реальном обществе, в реальной политической системе просел.

Начался поиск компенсаторного механизма. Возникла идея создания Общественной палаты. В Общественную палату иногда попадают люди авторитетные, значимые. Но этот орган не имеет реальных властных полномочий.

То есть ситуация снова повторяется: полномочный орган, принимающий решения, не имеет реального авторитета, а орган, в котором собираются авторитетные люди, представляющие разные общественные силы, имеет только совещательный голос.

Но, думаю, не стоит смотреть в будущее с таким пессимизмом. Как я уже говорил, чем сложнее кризис, тем больше шансов на возвращение подлинного федерализма. Раз нет денег — надо дать свободу.

Будь моя воля, я бы вообще законодательно установил, что главы исполнительной власти субъектов по должности входят в федеральное правительство. Вот тогда центральная и региональная власти будут реально и, я бы сказал, на уровне постоянных межличностных контактов и общих интересов состыкованы.

И ничего, что глав регионов много. Расширенное заседание правительства может происходить нечасто — например, один раз в квартал. Тем более что число субъектов медленно, но меняется в сторону уменьшения. Видимо, этот процесс приостановится в тот момент, когда исчезнут с карты России субъекты-матрешки или сложносоставные субъекты, в рамках которых находятся одновременно автономные округа.

Кстати, механизм для «оптимизации» числа субъектов тоже был изначально заложен в Конституции. Принцип простой: если субъекты (неважно сколько — два, три, четыре) хотят объединяться, то они проводят референдумы на своих территориях, а по результатам принимается федеральный конституционный закон и делается соответствующее уточнение в 65-й статье Конституции, где имеется перечень субъектов.

Первый опыт укрупнения субъектов Российской Федерации мы опробовали с тогдашним губернатором Пермской области Юрием Петровичем Трутневым, объединив его область с Коми-Пермяцким автономным округом. Потом был Красноярский край и Таймырский и Эвенкийский автономные округа, потом Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Так их и стало 83. Сейчас Республика Крым и город федерального значения Севастополь вернулись, поэтому субъектов в России уже 85.

Кстати, я своим студентам часто задаю вопрос на засыпку: если продолжать линию на объединение субъектов, то какое минимальное число их должно остаться, чтобы не пришлось отменять Конституцию? Кто-то говорит: да хоть все можно в единое целое объединить. Другие, кто поумнее, вспоминают: ой, так страна-то федеративная, значит, меньше двух субъектов нельзя. Но я им предлагаю еще подумать.

И вот находятся светлые головы, которые обнаруживают в Конституции статью номер 5, где перечислены разные типы субъектов федерации. Причем пять из них записаны во множественном числе, а шестой — в единственном: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации». Тогда самый отличник из отличников находит верный ответ: минимальное число субъектов должно быть одиннадцать. Республики, края, области, автономные округа и города федерального значения — не меньше двух, а автономная область — как была, так и есть одна. В итоге и получается — 11.

При этом нужно помнить о главном правиле федеративного государства: каждый субъект должен быть связан и с центром, и с другими соседями. Все должны нуждаться друг в друге. Только в этом случае есть смысл совместного проживания, интеграции, совместной деятельности. Как только у кого-то всего будет вдоволь, не будет нужды в соседях, то в ситуации кризиса этот субъект сбежит себе в даль светлую и головы не повернет, не оглянется и не попрощается.

Вот потому-то не нравятся мне идеи бесконечного укрупнения субъектов федерации в стиле рекомендаций американских политологов. Вместо субъектов получатся феодальные княжества с самодостаточной экономикой. Была бы у Москвы такая возможность, она бы уже ушла, легко.

А в заключение этой большой темы — еще немного об очень серьезном.

В современных условиях любому государству приходится очень трудно. Снаружи давит глобализация, изнутри — стремление людей и регионов пожить своей жизнью, отдельно от всех этих борений и метаний. Особенно такое окукливание происходит в кризисных ситуациях, как коронавирусная пандемия, которая не только перекрывала внешние границы, но и разрывала связи между городами, между людьми.

Очевидно, что перед лицом глобальных вызовов роль государства должна усиливаться. Но, на мой взгляд, рост централизации, контроля, тенденции к закрытости и отказу от сотрудничества на международной арене делают любое государство не сильным, а хрупким. А нам нужна гибкость, которую дает федерализм. Государство должно научиться использовать «двойные» конкурентные преимущества: с одной стороны, от новых глобальных технологий, с другой — от уникального потенциала, который создает внутреннее разнообразие регионов, идей, людей.

Почему принятие государством федерализма как образа действий и как идеологии означает его усиление?

Да потому, что именно федерализм дает государству множество эффективных инструментов управления, образно говоря, позволяет сочетать «силу льва» и «мудрость лисы» в своей политике. Федерализм как мировоззрение требует плюрализма, свободы и демократии, множественности партий, многообразия культур и регионов, то есть неоднородной общественной материи. Поэтому, в отличие от унификации и централизации, вектор которых направлен в конечном итоге на сокращение разнообразия, федерализм (при правильном употреблении) дает любому государству заметно большую внутреннюю энергетику, потенциал саморазвития, а следовательно, конкурентные преимущества и шанс на исторический успех.

Северный Кавказ — моя родина, Чеченская республика — моя боль

Сейчас я начну очень длинный разговор о том, каким образом моя биография оказалась связана с тем, что политологи любят называть чеченской проблемой.

Для меня Северный Кавказ и Чеченская Республика — это не абстрактные понятия, и уж тем более не «проблема». Северный Кавказ — это родина моих предков, моего отца, поэтому для меня это очень личная история.

Я уже не раз повторял, что горжусь происхождением из казаков. Но я не донской и не кубанский, а терский казак. Это особый класс казачества, который, собственно, и осваивал Северный Кавказ для Российского государства. Отец занимался историей нашего рода, нашел в свое время много интересного в архивах. Наш род насчитывает уже двенадцать поколений. Кстати, Екатерина именно терское казачество расселила по высокому берегу реки Терек так, чтобы между ингушами и осетинами стояли казачьи станицы. Учитывался и религиозный фактор. Мы гордимся тем, что именно казачество исстари на Северном Кавказе препятствовало конфликтам вроде тех, что случились уже в наше время в 1992 году. С одной стороны, казаки, конечно, были вооруженной силой. Но, с другой стороны, именно в казачьих станицах активно шла торговля, ярмарки. Опять же было немало, как нынче принято говорить, межнациональных браков.

И когда после революции Яков Свердлов и большевики ликвидировали казачество, именно терские казаки составили основную массу тех, кого уничтожили физически, — почти миллион человек. Казачьи станицы захирели или вовсе исчезли. А потом советская власть выгнала из аулов аварцев, чеченцев, ингушей, представителей других народов Северного Кавказа. Часть из них переселили на казачьи земли. В общем, всё перемешалось, был нарушен баланс.

Так что, когда в 1992 году Ельцин назначил меня главой временной администрации в зоне осетино-ингушского конфликта, я стал действовать по тем принципам, что сохранились в моей «родовой памяти», и просто восстановил традиционный терский принцип взаимоотношений в сложной этнической и военно-политической ситуации.

Но об этой истории расскажу чуть позже, а пока два сюжета: почему Чечня занимает такое место в российской политике и почему конфликт оказался таким затяжным.

Следующая остановка — «Чечня», конечная — «Кремль»

Как известно, феномен вечной чеченской нестабильности возник давно, когда и автора, и читателей еще в помине не было, а попытки «замирить Северный Кавказ» предпринимали все — от царя-батюшки до большевиков, от Сталина до Ельцина и, наконец, Путина. Но сказать, что за давностью лет вопрос стал неактуальным, по-прежнему нельзя. И если кому-то кажется, что сейчас-то у нас все успокоилось и на Северном Кавказе — прочный мир, то, увы, это может оказаться иллюзией.

Так уж сложилось в истории современной России, что путь в Кремль всегда лежал через Чечню. В этом состоит не только особенность, но и трагедия исторического процесса, потому что любая фигура, претендующая стать лидером России, должна была предъявить обществу свое желание и способность решить чеченскую проблему. И это не теория.

Взять, к примеру, всех предполагаемых преемников главы государства, кандидатуры которых до последнего рассматривал президент Ельцин.

Александр Лебедь со своим Хасавюртовским соглашением. Борис Немцов со своим миллионом подписей против чеченской войны. И у того и у другого Чечня — это был осознанный и сильный ход, заявка на российское лидерство.

Кстати, одно время и меня аналитики называли потенциальным преемником, наверное, потому, что я тогда тоже был погружен в дела республики. В шорт-листе потенциальных «наследников» был и Сергей Степашин, который во всех своих должностных ипостасях занимался северокавказскими проблемами.

А самый очевидный пример — состоявшийся преемник, ныне действующий глава государства Владимир Путин, который стал президентом, решительно применив силу во время конфликта в Дагестане и в Чечне.

Но у этой закономерности есть и другая сторона: если путь в Кремль лежал через Чечню, то путь на место лидера Чечни лежал через Москву.

И эти оба обстоятельства по факту мешали решить чеченскую проблему по существу. Как только кому-то удавалось реально что-то сделать, чтобы притушить чеченский конфликт, вспыхивали политические интриги в Кремле, и все с трудом достигнутые договоренности срывались.

То есть чеченская проблема была способом решения главной политической задачи — заполучить в свое распоряжение Кремль, а вопрос о реальном урегулировании ситуации в вечно бунтующей и жаждущей по-своему понимаемой свободы Чечни откладывался на потом.

Получалось, что если удастся утихомирить Кавказ, — отлично, если нет, — хуже, но тоже не беда, поскольку главное — заполучить в руки страну. А уж с Чечней можно будет разобраться попозже. То есть вопрос о власти при решении данной проблемы всегда был первичен. В чем была главная цель и смысл Хасавюртовских соглашений генерала Лебедя? Мир в Чечне — вторично. А первично — претензии на российский трон.

На президентских выборах 1996 года Александр Лебедь поддержал Ельцина и обменял эту поддержку не на пост вице-президента, который мы своевременно убрали из Конституции, а на пост секретаря Совета безопасности. Я знаю, что Борис Николаевич предлагал ему тогда пост министра обороны, но Лебедь отказался, видимо, не хотел погружаться в сложные вопросы военной реформы. После своего назначения Александр Иванович ничем иным, кроме как попыткой решить чеченский вопрос, больше не занимался. И подписанные им 31 августа 1996 года Хасавюртовские соглашения, которые де-факто, а в значительной мере и де-юре признавали самопровозглашенную Республику Ичкерию отдельным от России государством, — главное свидетельство и подтверждение изложенного выше. Уверен, что у генерала Лебедя в мозгу занозой сидела мысль: неважно, что там написано в этом соглашении. Деталями будем заниматься потом. А сейчас — остановлю войну и на белом коне въеду в Кремль.

Или вот те же миллион подписей против войны в Чечне, с чемоданом которых молодой нижегородский губернатор, любимец президента и на тот момент явный кандидат в преемники Борис Немцов приехал к Ельцину. Метода другая, чем у Лебедя, но суть та же.

Разве Немцов не понимал, в чем природа этой войны — политическая, историческая и прочая? Прекрасно понимал. Поэтому-то он уже тогда таким образом сделал попытку выйти на первую роль федерального уровня. Просто он придумал другой способ «замирить Чечню» и решить целевую задачу: Чечня — Москва — Кремль.

Я Бориса про эту его схему прямо спрашивал, а он и не отрицал особо. Однако стратегия «остановить войну в Чечне через протест россиян» не удалась.

Но дело не в этих деталях, а в том, что факт остается фактом: судьба российского трона решалась не в Москве, а в Чечне.

Что касается Владимира Владимировича Путина, то тут ситуация выглядела несколько иначе. Сначала Борис Николаевич передал ему трон, а вместе с троном и историческую необходимость решить чеченскую проблему. И нужно сказать, что он ее решил. По-своему, конечно. Так, как мог. Но решил. С помощью личных договоренностей и больших денег страна получила-таки передышку. Полыхавший Северный Кавказ сегодня только дымится, а если где что-то вспыхнет, то «пожарные» быстро зальют. И если честно, то и этот не слишком надежный мир — это уже прекрасно в такой сложной истории. Но очевидно, что многие застарелые проблемы не исчезнут и через десять, и через пятьдесят лет. То есть вопрос Кавказа в целом и Чечни в частности — это одна из тех проблем, которая, как хроническая болезнь, до конца не вылечивается: есть периоды ремиссии и есть обострения. Слава богу, что уже столько лет мы имеем ремиссию. Хотя сегодня этот мир оплачивается очень большими бюджетными деньгами. И не только ими. Но тут никуда не денешься: за всё надо платить — за мир, за территориальную целостность, за относительный порядок.

Пока эта проблема решена. И как долго будет длиться это «пока»? Думаю, пока Путин и Кадыров находятся в жесткой связке. Ведь у нас по традиции все строится не на принципах, а на личных договоренностях. Поэтому ситуация остается стабильной, пока остаются те, кто договаривался. Придет кто-то новый — все может «обнулиться».

Почему чеченский кризис лечили не теми средствами

От региональных кризисов, в том числе под национальными и религиозными знаменами, не застраховано ни одно современное государство, даже самое стабильное: испанские баски, итальянский север, проблема католической Ирландии, курды в Турции, Северный Кипр, Квебек в Канаде. Перечислять можно долго. За десятилетия в мире сложился достаточно разнообразный и эффективный опыт урегулирования региональных конфликтов. И казалось бы, наше многонациональное государство вполне могло научиться учитывать чужие ошибки, чтобы не совершать собственных. Но этого, к сожалению, не случилось: Северный Кавказ и Россия вступили на свой собственный трагический путь.

Видимо, прав был Лев Толстой, когда писал, что каждая несчастливая семья несчастлива по-своему. Типичный региональный кризис — чеченский — оказался для молодого демократического государства по-настоящему неожиданным. Он стал испытанием на прочность нашей федеральной власти, нашей правовой и политической системы, всего нашего общества. И к сожалению, результаты этого испытания оказались неутешительными.

За ошибки, безволие, безответственность и неготовность принимать и проводить согласованные решения государству пришлось расплачиваться кровью своих граждан, расплачиваться своим авторитетом и опасностью новых потрясений.

Почему же чеченский кризис оказался настолько острым и трудноразрешимым? Почему федеральные власти так долго не могли его урегулировать?

Если на время отставить в сторону эмоции и обратиться к фактам, то немедленно высветится главная особенность чеченского и всех остальных российских этнополитических кризисов, а именно: предельная сложность и запутанность политической, экономической, правовой, психологической и других составляющих. Поскольку центру не удавалось четко диагностировать ситуацию, то и методы, соответственно, грешили неточностью, отсутствием адресности, а значит, и неэффективностью.

Политическими методами пытались решить то, что решалось только административными мерами; силовыми методами — то, что следовало регулировать чисто экономическим воздействием; общественным мнением пытались создать то, что должно устанавливаться законами и другими нормативными актами. А в результате — десятилетия непрекращающейся напряженности, периодически переходящей в вооруженное противостояние.

Попробуем разобраться, что лежит в основе чеченского кризиса.

Этнополитические региональные конфликты на Кавказе конца ХХ века — от карабахского до чеченского — при всем своем разнообразии имеют примерно одинаковую природу.

Прежняя внутренняя политика государства, рост социально-экономических трудностей привели к росту напряжения в полиэтнических регионах страны, которое сопровождалось активизацией национальных элит при ослаблении центральной власти. Процессы передела собственности и власти были усугублены территориальными претензиями, исторически сложившимися на базе царской и сталинской политики переселения народов.

Важнейшая составляющая событий в Чеченской Республике, о которой часто забывают, — трагическая судьба чеченского народа. В XIX веке произошла жестокая более чем полувековая Кавказская война с ее огромными людскими потерями, а затем махаджирством (исходом) в Турцию и на Ближний Восток. В XX столетии — поголовная депортация чеченцев в Северный Казахстан в 1944 году. Всё это не могло не оставить глубоких шрамов в исторической памяти народа и не породить глубокого недоверия не только к центральной власти, но и к власти вообще. Возможность залечить шрамы открывало возвращение чеченцев на родину в 1957 году, но половинчатые, как всегда, решения государственных органов оставили нам в наследство мину со взведенным взрывателем.

Эта мина взорвалась в 1990-м, когда союзный центр запустил свой «план автономизации» и объявил о выравнивании статуса автономий до уровня союзных республик и даже независимых государств. Кое-кто из российских лидеров попытался перехватить инициативу в борьбе за влияние на автономии и, в свою очередь, бросил вызов партноменклатуре национальных республик. «Первый демократ», как себя называл тогда Руслан Хасбулатов, лично поехал в Чеченскую Республику и добился снятия «партократа» Доку Завгаева^{75}.

И что в результате получилось? Кто от этой борьбы выиграл? не союзное и не российское руководство, не демократы и не партократы, и уж тем паче не народ. Выиграла предпринимательская группа «Дудаев и Ко», которая под лозунгами национального самоопределения и независимости построила на территории Чечни криминальный экономический механизм, исправно превращавший достояние республики, ее граждан, федеральную собственность и средства федерального бюджета в личный доход «концессионеров». Чеченские авизо стали символом финансового беспредела тех лет.

К чеченской экономике издания 1991–1993 годов в буквальном смысле был применим анекдот про некоего товарища, который просил дать ему в собственность один метр государственной границы, потому что этого метра хватило бы на безбедную жизнь и ему, и детям, и родственникам. В собственности у криминальных элементов на территории Чеченской Республики оказался не метр, а сотни километров государственной границы. В самом начале 1990-х по три раза в день из Чечни за границу и обратно летали «неучтенные» рейсы, и контрабандный ввоз товаров в Россию способствовал быстрому обогащению отдельных преступных групп.

Фактически на территории республики был создан мощный финансовый насос, причем не только внутрироссийский, но и международный, с помощью которого в страну и по всему миру — от Европы до Ближнего Востока — пошел транзит контрабанды, валюты, оружия и наркотиков. Вырос целый слой людей, обслуживавших этот механизм, получавших свою (и немалую!) долю от его работы, а потому готовых с оружием в руках защищать свою криминальную кормушку и право на дележ прибыли.

Красивая идея независимости и суверенитета была использована как фиговый листок для прикрытия финансово-экономической аферы. Политические лидеры, создавшие из Чечни криминальную зону, бессовестно сыграли на таких качествах чеченского народа, как свободолюбие, гордость, верность традициям, на законном стремлении восстановить историческую справедливость. По сути, криминальные вожди использовали чеченский народ в своей циничной игре ради достижения корыстных политических и финансовых целей.

Я тогда написал подробную записку, где с фактами и цифрами на руках показывал, что природа чеченского кризиса — экономическая. И если мы сделаем дальнейшее функционирование этой черной дыры в экономике России финансово непривлекательным, то группы сепаратистов потеряют политическое влияние в республике. И такая работа началась.

Во-первых, был сделан ряд шагов на целенаправленное закрытие криминальной экономической зоны. Уже в 1994 году федеральные власти сильно осложнили возможности для несанкционированного вылета самолетов с территории Чечни за рубеж, запретили беспошлинный ввоз товаров, установили жесткий контрольно-пропускной режим для въезда и выезда транспорта. Восстановили банковский, финансовый, валютный контроль.

Во-вторых, российское правительство приняло решение о начале строительства железной дороги длиной 78 километров в обход Чеченской Республики. Это было сделано для нормального снабжения Дагестана и республик Закавказья.

В-третьих, прошла серия активных мероприятий против этнических криминальных группировок и мафиозных групп, действовавших вне территории Чечни. Цель была все та же: свести на нет привлекательность чеченского криминального финансового механизма.

Кроме того, серьезно ограничили возможности для действий бандформирований с территории Чечни, будь то в Минеральных Водах, где постоянно происходили захваты заложников, будь то на каких-то других территориях.

В результате очень быстро появилась реальная надежда на то, что экономическое ослабление дудаевского режима приведет к его политическому падению. Тем более что на фоне перемен антидудаевская оппозиция стала полноправным участником в политических переговорах по мирному урегулированию конфликта.

Правда, потом на Западе стали кричать, что мы строим экономический «санитарный кордон» вокруг Чечни. В ответ на это я предложил вместо черной экономической дыры создать особую экономическую зону в республике: принять закон, в котором четко оконтурить территорию и урегулировать все экономические вопросы внутри. Как мне казалось, такой подход решал бы одновременно прагматические и имиджевые задачи, демонстрируя всему миру гибкость политики федеральных властей, делающих новый шаг в процессе урегулирования кризиса в Чеченской Республике: федеральный центр предоставляет республике широчайшую экономическую самостоятельность и имеет полное право ожидать адекватных встречных шагов в деле политического урегулирования ситуации.

Борис Николаевич не понял и не поддержал меня. Как так можно — они с нами воюют, а мы им — свободную экономическую зону. Всё время думал: может, я просто плохо объяснил? А потом, когда меня со всех постов отправили, дошло: со своей идеей я перекрыл бы источники обогащения такому количеству хороших людей, что они поспешили меня убрать. Этот ведь закон перекрыл бы людям доход — миллиарды, и не в рублях.

А кто хочет терять деньги? Никто. Поэтому чеченским урегулированием очень быстро занялись совсем другие люди.

Можно было решить миром…

По природе своей я не усмиритель, а примиритель

Что бы ни писали и ни говорили, но я, по-моему, был единственный, кто всегда стоял за комбинированное решение чеченской проблемы — политическое, мирное, но с позиций силы. Я постоянно предлагал разные схемы и шаги, которые могли бы без применения оружия ослабить сепаратистов и посадить всех, если надо — силой, за стол переговоров.

Собственно, политическую формулу урегулирования чеченского кризиса я написал еще в 1992 году, а потом упорно эту идею двигал, куда только можно. В итоге она прозвучала в февральском 1994 года Послании Президента Федеральному собранию: основой для урегулирования отношений между федеральной властью и Чеченской Республикой «могут стать проведение в Чечне свободных демократических выборов и переговоры по разграничению полномочий с федеральной властью»[54]. Ельцин поручил правительству провести необходимые консультации со всеми политическими силами в Чечне и подготовить Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий[55]. И депутаты нас тогда впервые поддержали[56].

В общем, в силу своего происхождения и традиций моего рода я считал и считаю своим предназначением миссию не усмирителя, а примирителя. И действовал именно так с того самого момента, когда стал главой временной администрации в зоне осетино-ингушского конфликта.

Конечно, решение Ельцина отправить меня разбираться с проблемами Северной Осетии и Ингушетии основывалось не на моих психологических особенностях, а на каких-то более прозаических факторах.

Наверное, роль сыграло то, что к ноябрю 1992 года многие другие назначенцы там уже провалились. Правительство Гайдара просто упустило ситуацию из-под контроля, потому что им было не до региональных конфликтов, необходимо было спасать экономику. До меня на этой должности был вице-премьер Георгий Степанович Хижа, очень хороший профессиональный человек, но ситуация в регионе сложилась такая, с которой он, видимо, объективно не мог справиться.

Я в то время был в отставке, и, видимо, кто-то сказал Ельцину, что вот у нас тут Шахрай без дела сидит, и вдобавок — вырос на Северном Кавказе. Вот меня и отправили исправлять ситуацию.

Я сразу поехал туда, чтобы увидеть все своими глазами. А там… Настоящая бойня. Там ведь не только северные осетины с ингушами воевали, там и чеченские боевики были, тот же Дудаев. Никогда не забуду эту страшную осень 1992 года: каждую ночь по два-три изуродованных до неузнаваемости трупа подбрасывали под окна моей так называемой ставки — железнодорожного вагона, где я жил и откуда руководил.

Надо сказать, что, когда Борис Николаевич вернул меня из отставки, он дал особые полномочия, которых ни до, ни после на этом посту ни у кого не было.

Согласно указу, главе временной администрации должны были подчиняться все силовики — ФСБ, МВД, армия. Причем прямо на месте, а не через Москву. Только так мы могли оперативно действовать, чтобы реально держать режим чрезвычайного положения в зоне конфликта.

Сначала силовики отнеслись ко мне настороженно, как к любому политику того периода. Но я уже в аэропорту Беслана сразу по прилете подписал свой первый приказ, который назывался «Распоряжение № 1», примерно такого содержания: я, глава временной администрации, беру на себя всю юридическую и политическую ответственность за действия военных. И это абсолютно все изменило.

Для силовиков этот документ был очень важен. Потому что к тому времени уже разразились конфликты в Тбилиси, в Нагорном Карабахе, в Вильнюсе, когда политики принимали решение применить силу, а военные потом оказывались крайними. А я сказал, что всю политическую и юридическую ответственность за действия силовиков беру на себя. Военные это сразу оценили, и у нас сложились нормальные отношения.

После этого мне пришлось таким же образом санкционировать около десятка войсковых операций, и они прошли практически без потерь. Военнослужащие брали зону конфликта (населенный пункт) в окружение, а внутрь зоны входил подготовленный спецназ. Причем силовики действовали одновременно и на ингушской и на североосетинской территории. В результате даже особых жалоб не было, потому что люди реально видели, что мы одинаково жестко, но справедливо действуем в отношении обеих сторон конфликта.

Вдобавок и я лично не оставался ни у кого на территории в гостях, на застолье, тем более — не ночевал. Жил тогда либо в поезде, либо внутри нашей военной части. То есть в полном соответствии с казачьими законами и кавказскими традициями.

После этой истории с осетино-ингушским конфликтом мне как-то автоматически передали все остальные проблемы региональной и национальной политики, вместе с чеченскими делами. Что б ни говорили, я решать эти вопросы сам не рвался. Они ко мне, как говорится, по долгу службы пришли.

Но исторически мне в каком-то смысле повезло. Однажды теплым майским утром 1994 года позвонил помощник Ельцина Виктор Васильевич Илюшин и сказал: Сергей Михайлович, вы отстранены от чеченской проблематики, ею теперь будет заниматься Николай Дмитриевич Егоров^{76}. Было обидно страшно, потому что на тот момент ситуация с республикой уже практически была решена. И решена миром. Но разные политологи и конспирологи стали бомбардировать Кремль записками на тему, что тот, кто урегулирует чеченскую проблему, будет следующим президентом страны. Вот, видимо, некоторые товарищи и поторопились…

Правда, потом опыт показал, что лично для меня эта «отставка от Чечни» стала своего рода персональной защитой. А до того мне много бумаг приходило с личными угрозами от сепаратистов.

Тем не менее до этой отставки было несколько эпизодов, которые я считаю очень важными. В октябре 1992 года я был в Грозном. Со мной приехали Рамазан Абдулатипов — тогдашний Председатель Совета национальностей Верховного Совета России и Валерий Шуйков, депутат. И мы, ни много ни мало, подписали с чеченской стороной документ, который можно считать политической формулой урегулирования региональных конфликтов. Эта формула потом, кстати, легла в основу договора с Татарстаном. Она вполне может быть применима, как я уже писал, для любой страны, где есть национальные автономии с сепаратистскими устремлениями. Речь идет о типичных проблемах между центром и регионом.

Суть решения простая. Мы садимся за стол переговоров и говорим, что все вопросы, по которым договориться невозможно, мы не обсуждаем. Откладываем их на потом. В тех условиях не было никакого смысла дискутировать, какие полномочия принадлежат Грозному, а какие — Москве, потому что каждый всё равно оставался при своем мнении.

Поэтому я объяснял: давайте поступим наоборот: возьмем лист бумаги и перечислим не наши разногласия, а те вопросы, по которым нам хочется того или нет, но придется взаимодействовать. По этим совместным вопросам полномочия мы будем не делить, а делегировать друг другу в той части, где каждая сторона может сделать что-то полезное для другой. Вот и всё. Это очень простая модель решения регионального конфликта: находить и фиксировать точки согласия. А из них потом вырастет всё остальное.

В Татарстане в 1994 году это сработало. Да и в Грозном этот документ в 1992 году был подписан, причем подписан председателем чеченского парламента Хусейном Ахмадовым и парафирован исполнительной властью.

Мы было вздохнули с облегчением, но уже через неделю или две в Москву примчался Зелимхан Яндарбиев, вице-президент Дудаева, и отозвал подписи республики под договором. У нас тогда с ним состоялся очень откровенный разговор. Я спросил: почему вы разрываете договор, мы же сделали практически всё, что вы хотели?

Ответ был очень логичен и очень циничен одновременно: новой власти нужна война, чтобы сломать старую тейповую систему в республике.

Дело в том, что чеченское общество долгое время оставалось традиционным, по сути родоплеменным. И все эти демократические нововведения — с президентом, парламентом, всенародными выборами — на деле не имели значения. Чеченцы подчинялись не президенту и не парламенту, а авторитету старшего в своем тейпе.

Так вот, Яндарбиев, попивая чай в моем кабинете в Белом доме, абсолютно прямо сказал: «Роль Джохара Дудаева сейчас в республике почти никакая, потому что хоть он и генерал, но тейп у него неавторитетный. Чтобы авторитет выборного президента стал непререкаемым, нам нужно сломать тейповые традиции, построить гражданское общество. Для этого нужна война с Россией. В пламени войны у нас родится и укрепится гражданское общество».

И добавляет: «А после войны мы подпишем с вами самый мирный, самый демократичный договор и будем какими-нибудь ассоциированными членами. И всё будет хорошо».

Спокойно так произносит свои резоны, вроде как ничего личного — строим демократию доступными средствами. А у меня мурашки по коже: «Как же так? Что он говорит? Он же не может не понимать, что это кровь и трупы. Ведь образованный человек, поэт, драматург…»

Не знаю, сами они это придумали или зарубежные консультанты насоветовали (а их тогда много крутилось в республике), но факт есть факт. И парадокс в том, что эта идеология уничтожения в стиле Геббельса в итоге во многом сработала. Потому что две чеченских войны разрушили и тейпы, и очень многие основы традиционного общества в республике.

Хасавюртовские соглашения я так и не завизировал…

Хотя я говорю про себя — примиритель, но что касается «Хасавюртовского мира», то я всегда выступал против него.

Помнится, буквально за три дня до вступления Ельцина в должность после выборов 1996 года снова сильно заполыхало в Грозном. Сепаратисты начали операцию «Джихад». Боевики стянули огромные силы, им удалось блокировать Дом Правительства, здания МВД и ФСБ, где вместе с военными в окружении оказалось и большое число журналистов.

10 августа, прямо на следующий день после церемонии инаугурации, Борис Николаевич назначил Лебедя полномочным представителем в Чеченской Республике. Почти две недели длились бои, в которых федеральные силы потеряли больше двух тысяч человек. А еще через неделю Лебедь подписал «Хасавюртовский мир».

Надо сказать, что с Лебедем я был хорошо знаком. Впервые мы с ним пересеклись в августе 1991 года, когда я сидел в своем кабинете в Белом доме на Краснопресненской набережной и смотрел, как прямо под мои окна генерал Лебедь подогнал свой первый танк. Потом мы с ним были внутри Белого дома, потом вместе — в толпе на улице. Так и запомнили друг друга, какой-то контакт сложился. И этот контакт у нас с ним сохранялся и в Совете безопасности, и во время его губернаторства в Красноярском крае — вплоть до той самой трагической авиакатастрофы.

Особенно много мы общались с Александром Ивановичем в 1996 году, во время президентских выборов, но это уже другая история. Хотя… сразу вспомнились встречи у меня на даче с Лебедем и Березовским, который чего-то все комбинировал. Мне, кстати, уже тогда не совсем была понятна и прозрачна логика Лебедя, который сам по себе был достаточно грамотным и сильным человеком, но вдруг оказался в компании каких-то странных людей. Он выбрал свой путь к власти, и при этом немного торопился. Из-за этой торопливости он, как мне кажется, сделал две стратегические ошибки: первая — очень сблизился с Борисом Абрамовичем и вторая — стал действовать по его сценарию.

Я уже сто раз написал, что путь в Кремль в новой России всегда лежал через Чечню, и Хасавюрт для Лебедя был таким первым шагом. Но получилось совсем иначе. Именно Хасавюртовские соглашения, абсолютно слабые, поспешные и опасные для страны, для сложившейся тогда ситуации, подорвали в итоге авторитет генерала Лебедя в армии и в той части элиты, которая вдруг увидела, на что готов человек ради власти, которая и так шла к нему в руки.

Лично для меня вся эта история была равносильна подписанию большевиками Брестского мира в 1918 году. Согласие на Хасавюртовский мир, на мой взгляд, было почти предательством — и армии, и интересов страны.

Прошло уже очень много лет, страсти улеглись. Можно допустить, что для Лебедя подписание этого документа было просто тактическим решением, некой военной хитростью. Дескать, сейчас согласимся, а потом — отцепим эти «вагончики».

Но я — юрист, и всегда читаю всё, что написано, особенно мелким шрифтом. Просчитываю политические риски и правовые последствия. А последствия были такие, что на глазах у всего мира по этим соглашениям мы признавали, что были не правы, что вся война была зря.

Я наотрез отказался визировать эти соглашения и резко их раскритиковал. За что тогда крепко получил по шапке. Но все равно в итоге я так их и не поддержал. Знаменитый советский «антикризисный управляющий», тогда председатель Российского союза промышленников и предпринимателей Аркадий Иванович Вольский^{77}, помнится, на меня сильно наехал за это. Да и Вячеслав Александрович Михайлов — мой бывший замминистра, а на тот момент — министр по делам национальностей и федеративным отношениям тоже уговаривал подписать: «Сергей, это сейчас важно, надо поддержать Хасавюртовские соглашения».

Он хотел компромисса с республикой. А я ему упрямо: «Это невозможно».

Нужно сказать, что с Михайловым мы всё равно остались друзьями, коллегами. А вот Вольский на меня нажаловался Ельцину: «Борис Николаевич, тут ваш Шахрай мешает». Да и Лебедь тоже всем звонил: «Шахрай, такой и сякой, срывает мир на Кавказе».

Но прошло всего три года, и тогдашний премьер Владимир Путин прямо заявил: «Хасавюрт был ошибкой».

…а вот Конституцию для Кадырова написал

Хотя я всегда искал прежде всего мирные решения для Чечни, а до начала вооруженной стадии конфликта Ельцин вообще от национальной политики отстранил, все равно меня все время числили в главных врагах чеченского народа. Но самый разный чеченский народ прекрасно знал дорогу в мой кабинет, причем находили, где бы я ни работал, и приходили с самыми разными вопросами.

И вот в один прекрасный день на пороге моего кабинета в Счетной палате возникает собственной персоной муфтий самопровозглашенной Чеченской Республики Ичкерии и ее новый глава — Ахмат Кадыров^{78}. Заходит и сразу заполняет собой и своей папахой весь кабинет. И смотрит на меня молча. Оценивает, как я понимаю. А взгляд у него такой жесткий, тяжелый взгляд, я бы даже сказал — волчий. Я тоже на него смотрю, соображаю: зачем он здесь появился. Ведь знаком я с ним до этого не был.

Надо сказать, что привел его ко мне наш общий знакомый, один московский чеченец, который очень переживал за события на своей родине. И за Россию тоже. Вот он Кадырова, как религиозного авторитета и перспективного лидера, ко мне и привел.

Смотрю я на своего гостя и понимаю, что тот не сильно счастлив меня видеть и визиту этому явно сопротивлялся. Да и я, собственно, не горю желанием с ним общаться. Но я уважал и ценил моего товарища, который и для Ахмата Абдулхамидовича тоже был авторитетным человеком. Поэтому просто жду, что дальше будет.

А Кадыров-старший идет к моему столу и садится передо мной на стул. Причем прямо в папахе сел. С головы ее не снял. Я смотрю на него и думаю: «Сейчас пойду и свою папаху надену. Я же терский казак, и папаха у меня имеется. В шкафу висит». Но решил не нагнетать: уж очень демонстративно бы вышло. Или даже смешно.

Кадыров веско так помолчал, подержал паузу, а потом все-таки начал говорить. И всё вокруг да около: как дела, как семья и прочее. И вдруг выстреливает фразой: «А можете мне написать договор об отношениях республики с федеральными органами власти? А еще лучше — Конституцию?»

Тут я вздохнул свободно: «Конечно могу. И договор, и Конституцию».

В итоге написал и то и другое. Жизнь, конечно, что-то поменяла, ведь столько лет прошло, но во многом сегодняшняя Конституция Чечни — это тот текст, который был тогда мною написан для Ахмата Кадырова.

Кстати, заказчиком он оказался не строптивым. Принял мой текст хорошо. Внимательно все детали со мной разобрал. Мы с ним сидели, и я ему по каждому абзацу объяснял, почему так, а не иначе написано. Вникал, кое-что уточнял. У нас с ним несколько таких встреч было, рабочих.

И нужно сказать, что в итоге у меня к Кадырову-старшему сложилось очень позитивное отношение. Почему? Потому что этот человек точно понимал, чего хочет. Понимал, чем рискует. И даже осознавал, что в глазах части населения республики будет считаться предателем, потому что пошел на мир с Россией. Но при этом он понимал, что идет на такую жертву, потому что для блага своего народа надо поступить именно так.

Он умел смотреть за горизонт. Вот что для меня было особо удивительно. Задачи свои и цели четко видел. Куда все его шаги республику выведут — это он всё просчитал.

То есть Ахмат Абдулхамидович Кадыров был совершенно на своем месте. Да, сегодня я в этом уверен. Тут и России повезло, и Чечне повезло. Примерно так же, как с Шаймиевым. С Дудаевым и Яндарбиевым не повезло, а вот с Кадыровым-старшим точно повезло.

Как проект договора с Чечней сработал в Татарстане

Конечно, для России начала 1990-х годов чеченский конфликт был самым опасным, но и в Татарстане ситуация тоже была на грани. Федеративный договор в 1992 году республиканские власти не подписали. Выборы российского президента не состоялись, выборы депутатов в федеральный парламент — тоже. Была провозглашена практически и юридически полная независимость Татарстана. Делегация республики сидела в Совете Европы, а Венецианская комиссия[57] со ссылкой на международные нормы обосновывала казанскую независимость и суверенитет.

Мы три года работали над проектом татарстанского договора, который в результате был подписан 15 февраля 1994 года.

Почему так долго шли переговоры? Имели значение два фактора.

Первый фактор: надо было найти решение нерешаемых вопросов, а для этого нужно было, чтобы поуспокоились страсти. В такой ситуации время — лучший лекарь. Я уже не помню, в десятый или двенадцатый раз был в Казани, когда мы во время очередной прогулки с Минтимером Шариповичем «родили» формулу: ассоциированное членство. Согласно толковому словарю формулировка означает договорно-союзнические отношения. Звучит важно, но каждый понимает так, как хочет. Для Татарстана — подчеркивает самостоятельность. Для России означает, что на самом деле республика ассоциирована с Россией, то есть входит в ее состав. В общем, «ассоциированное членство» устроило обе стороны, но при этом было совершенно новым словом в политике и в праве. В результате эта находка позволила Шаймиеву решать проблемы внутри республики, а нам позволила сказать, что найден компромисс.

Второй фактор, почему договор так долго не подписывался, — это необходимость обновления правовой базы, в том числе и на федеральном уровне. Новые федеративные отношения должны стоять на новом конституционном фундаменте. Что было делать с договором, который уже был готов? Его нельзя было подписать по старой Конституции РСФСР. Причем даже если бы мы его и подписали, он не имел бы юридического значения. Был бы чисто политическим. Именно поэтому в проекте Конституции РФ 1993 года специально под договор с Татарстаном в 11-ю статью были заложены два слова. Эта статья о том, что предмет и ведение полномочий разграничивается Конституцией, Федеративным (а Федеративный договор 1992 года Татарстан не подписал) и иными договорами. Вот это и есть два слова: «иными договорами». Как только Конституция России в декабре 1993 года была принята (обратите внимание на хронологию), через месяц, в феврале 1994 года уже был подписан договор с Татарстаном, и он имел юридическую, конституционную основу.

Какой фактор перевешивал? Наверное, оба имели равное значение. Сами переговоры шли очень непросто, мы много раз возвращались к одним и тем же болевым точкам. Может быть, психологически ситуацию сдвинул с места один случай, о котором я часто рассказываю. Однажды делегация республики приехала с новым вариантом договора, и в нем мне бросилось в глаза то, что система мер и весов — метрология — была записана в исключительные полномочия республики. Сидим в красивом зале в Кремле, обсуждаем текст. Я пишу Борису Николаевичу записку: «Спросите, пожалуйста, у Минтимера Шариповича, а чем татарский метр отличается от русского?» Ельцин спросил. Пять секунд паузы, затем раздался хохот. Все, включая татарстанскую делегацию, вдруг поняли, что в отстаивании суверенитета уже дошли до абсурда. А оказывается, русский и татарский метр одинаковы, как, впрочем, и килограммы.

Если чуть-чуть вернуться назад, в 1992 год, когда принималась Конституция Татарстана, то с одобрения экспертов Венецианской комиссии в ней было уже записано и принято, что Татарстан — независимое суверенное государство. Дальше последовала бы точка невозврата. А договор 1994 года возвращал нас к соединяющему стороны мосту, к точке соприкосновения.

Поэтому еще одно значение договора — это восстановление конституционного пространства страны. На основании этого акта республика стала постепенно возвращаться к нормальным отношениям с федеральным центром. В Татарстане состоялись выборы депутатов Государственной думы и членов Совета Федерации, президента России. А это фактически, да и юридически означало признание общенационального суверенитета. С международно-правовой точки зрения всё это означало возвращение Татарстана в конституционное поле Российской Федерации и урегулирование вопроса о суверенитете и целостности государства. В Венецианской комиссии «дело Татарстана» было сразу закрыто.

Думаю, что мирное разрешение конфликта — это заслуга во многом Шаймиева и Ельцина. Модель политического урегулирования сработала, договор так в итоге и был назван: «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий».

С формальной точки зрения Татарстан получил на тот момент большие полномочия, включая сферу налогов, экономики. Но для федерального центра было важнее, что с помощью этих договоренностей удалось остановить эскалацию сепаратизма и качнуть ситуацию в обратную сторону. Договор стал своего рода мостом, или, как нынче принято говорить, «дорожной картой», по которой республика постепенно вернулась в общефедеральное конституционное поле. И если в политических заявлениях республиканских властей, в формулировках их документов еще долго сохранялась некая терминологическая фронда, то на практике всё было вполне адекватно.

Кстати, еще одна заслуга Шаймиева, да и нынешней команды Татарстана заключается в том, что, как я уже писал, они сумели конвертировать политическую самостоятельность в создание необходимых условий для социально-экономического развития. Республика многое успела сделать за эти годы: это и казанское метро, и улучшение нефтедобычи, и поддержка молодых семей. Татарстан стал примером в области эффективного регионального управления. Не зря лучшие кадры республики пришли потом на работу в федеральное правительство и в Большую Москву.

Мне вспоминается еще одна история, показывающая проницательность Минтимера Шариповича. Я уже работал в Счетной палате и привез в Казань проект закона о республиканской Счетной палате, как я его видел.

Шаймиев мне говорит: «Сергей, и зачем нам твоя Счетная палата? У нас в республике и без того дисциплина и порядок, Минфин всё проверяет, контролирует».

Думаю, как же объяснить-то, как убедить, что это неправильный подход, когда Минфин сам себя контролирует?

И нашелся аргумент, который родился тут же, прямо в ходе беседы. Я говорю ему: «Вам нужны инвестиции?»

«Конечно, — говорит, — нужны. Надо развивать КамАЗ, нефтяной комплекс».

«Так вот, — говорю, — если у вас будет сильный закон о независимом финансовом контроле…» Он: «Как независимый?» Я говорю: «Независимый от Минфина. Контроль будет зависеть от парламента и от вас, по принципу двух ключей. Если у вас будет независимая Счетная палата, то к вам придут иностранные инвестиции».

Он походил по кабинету, говорит: «А это мысль!» И до сих пор у республики лучший закон о Счетной палате среди всех других, даже лучше федерального.

***

А еще я на всю жизнь запомнил свой самый первый приезд в Казань после путча 1991 года. Думал, что живым оттуда не вернусь.

Всё началось на сессии Верховного Совета Татарстана, в зале заседаний. Татарстан, окрыленный обещаниями союзного центра, требовал от Ельцина статуса независимого государства. Я выступил с позиции центра. Потом были другие выступления, причем больше в защиту руководства республики. А потом мне говорят: что мы тут дискутируем? Вот там — под окнами — на площади собралась огромная, под сто тысяч человек, толпа. И настойчиво так предложили: пойдемте, посмотрите, послушайте, что народ говорит. Фактически вывели, вернее, вынесли меня в толпу.

Люди были очень возбуждены, потому что прошел слух, что российские войска уже стоят на границах республики. Этого, конечно, ничего не было. Я, как тогдашний член Совета безопасности России, могу ручаться. Но у людей на площади было свое мнение.

В общем, момент был крайне напряженный. Пройти по площади мне не удалось. Я только со ступенек спустился, сделал несколько шагов… Почему-то у меня было ощущение, что сзади был какой-то столб. Люди накинулись с вопросами. Много спрашивали, много кричали. Общую суть вопросов озвучил молодой небритый человек с зеленой повязкой на лбу: «Вот вы — вице-премьер, отвечаете за национальную политику в Российской Федерации, видите, как народ относится к вам, потому что наши с Россией отношения всегда сложные. Еще Иван Грозный четыре раза войска к Казани подводил, а потом нас оккупировал. А что вы собираетесь делать?»

Честно скажу, было очень страшно. Я говорю: «Сделаю все, что от меня зависит, хотя я не военный человек. Единственно, что не смогу сделать, так это вывести войска Ивана Грозного».

И тут начался хохот! Слышу, говорят: «А он на татарина похож». И тогда пошел нормальный разговор.

Но мне кажется, тогда история распоряжалась сама, даже вот этот выход на митинг, на площадь, вопрос, мне подаренный, и найденный, несмотря на страх, ответ…

Это всё не случайно. Надо это понимать.

Но, повторю, кроме войск Ивана Грозного, никаких иных войск в то время рядом с Казанью и близко не стояло. Сценарии разрешения конфликта с Татарстаном, конечно, рассматривались самые разные. Было несколько совещаний, в том числе с участием членов Совета безопасности. Но хватило ума и выдержки понять, что кроме политического урегулирования никаких иных методов использовать нельзя.

А еще в России есть эксклав

Раз уж я начал тут писать о федерализме, региональных конфликтах и политике, то отдельно надо написать о Калининграде. Почему? Ну, хотя бы потому, что все мы должны понимать, что для страны это очень важная и особая зона, которую нельзя потерять. А вот чтобы правильно решить данную проблему, нужно четко понимать, как он России достался и что из этого исторического факта вытекает.

Помнится, я выиграл немало споров, спрашивая: какой город расположен ближе к Берлину — Варшава или Калининград? Умный человек быстро сообразит, что раз такой вопрос задается, то правильный ответ должен быть парадоксален: Калининград. А тот, кто не слишком задумывается, обязательно отвечает: «Конечно, Варшава!» Но это тот случай, когда расстояние по прямой практически одинаковое. Варшава — Берлин по трассе 570 км, Калининград — Берлин 529 км по прямой. Этим вопросом я просто показываю, что Калининград, бывший Кёнигсберг — столица Пруссии, — находится в самом сердце Европы. Как известно, Калининградская область — единственный российский субъект, чья территория отделена от остальной части страны территориями иностранных государств, а административная граница области имеет статус государственной границы Российской Федерации. В силу своего уникального географического положения этот регион имеет особое значение для национальной безопасности России, а также для внешнеполитических, оборонных и экономических интересов государства на Балтике и в Европе в целом.

Мы привыкли называть Калининград анклавом. Но для России это не анклав. Анклав — это часть территории одного государства, полностью окруженная территорией другого государства. Калининград — российская территория, которая окружена Европой. Так что он — европейский анклав, а для России — эксклав, то есть часть нашей страны, оторванная от основной территории. Вот такая получается лингвистическая тонкость.

Исторически наш Калининград до решения Потсдамской конференции 1945 года величался Кёнигсбергом и был центром немецкой провинции Восточная Пруссия. Кстати, именно Пруссия огнем и мечом в свое время объединила все немецкие княжества. Поэтому, как понимаете, изначально это совсем не российская территория, а наше приобретение по итогам Второй мировой войны.

После распада СССР, когда в условиях глубокого кризиса российский эксклав оказался экономически и фактически отрезан от «материковой» России, остро встал вопрос о статусе Калининградской области. В регионе, исторически имевшем самые тесные связи с Европой, широко обсуждались идеи его присоединения к Германии, Польше или Литве. И странно было бы, если бы кто-то не хотел присоединить к себе Калининград со всеми его уникальными богатствами: 90% мировых запасов янтаря, большие запасы редкой легкосернистой нефти, угля и каменной соли! Например, еще в 1987 году глава правления Deutsche Bank Вильгельм Кристианс предлагал Николаю Рыжкову — премьер-министру СССР — дать Калининграду статус «самостоятельной особой зоны», а калининградская партноменклатура, кинувшаяся после распада КПСС в бизнес, буквально затаскивала в начале 1990-х немцев на территорию, создавая многочисленные совместные предприятия.

И что из всего этого следует? Да только то, что вопрос судьбы, принадлежности и сохранения Калининградской области в составе России — это вопрос не исторический и не риторический, и решаться он должен каждый день. Включая механизмы экономических связей, социальной поддержки, миграционной политики, решения проблем с обеспечением свободного передвижения калининградцев через территорию Европы в Россию и обратно.

Для того чтобы решить наиболее острые вопросы социально-экономического развития Калининградской области (в первую очередь поддержание определенного экономического потенциала и уровня жизни населения, насыщения региона необходимыми товарами и услугами в условиях изоляции от основной территории страны), еще в сентябре 1991 года гайдаровское правительство создало свободную экономическую зону «Янтарь». В 1996 году вместо нее появилась Особая экономическая зона (ОЭЗ), которая работает до сих пор. Я постоянно был в курсе дел этой зоны — сначала как советник президента по правовой политике, потом как вице-премьер, ответственный за регионы.

Но внешнеполитические и внутриполитические условия очень сильно меняются, Калининградская область остается козырной картой в разного рода геополитических пасьянсах, а потому одной ОЭЗ недостаточно для обеспечения ее прочной связи с Россией. Тем более что процессы экономической интеграции Калининградской области с Балтийским регионом и Евросоюзом продолжают активно развиваться, несмотря на то что отношения России с Европой в последние годы стали более напряженными.

Я считаю, что гарантией сохранения Калининграда в российской юрисдикции и усиления его роли как нашего форпоста в Европе могло бы стать принятие федерального конституционного закона об изменении статуса области. С его помощью нужно придать ей статус территории федерального значения. Для реализации такого решения не требуется менять Конституцию России, потому что в части 5 статьи 66 мы заложили норму, согласно которой статус субъекта Российской Федерации может быть изменен федеральным конституционным законом.

Суть идеи в том, чтобы изменить принципы организации государственной власти и местного самоуправления в регионе таким образом, чтобы глава Калининградской области имел гораздо больше полномочий, чем прочие губернаторы у себя на месте, но при этом был бы сильнее зависим от центра.

Губернатор должен обязательно назначаться президентом и одновременно быть его полномочным представителем в регионе. Такой статус позволяет губернатору области координировать деятельность силовиков, территориальных органов федеральных министерств, обеспечивать федеральный контроль в финансовой сфере, то есть выполнять функции «инструмента федерального вмешательства» в дела Калининградской области. Губернатор должен иметь право назначать глав районов области, а местные руководители силовых структур должны быть по должности заместителями министров соответствующих федеральных министерств и ведомств.

Закон должен дать возможность устанавливать на территории области временные изъятия из общефедерального экономического (налогового, таможенного, бюджетного) законодательства. Кроме того, как форпост, Калининград мог бы получить право раньше, чем Россия в целом, подключаться в качестве ассоциированного участника к процессу расширения Европейского союза (на основе международных договоров и соглашений Российской Федерации, а также соответствующего федерального законодательства).

Есть еще много мер и идей, как поддержать и удержать стратегически важный для России эксклав. Но главное, что многое меняется в лучшую сторону. Осталось вот только закон принять!

Батяня-комбат

Начал я свою историю о Калининграде с геополитики, а закончу рассказом о человеке.

На волне первых лет демократии главой Калининградской области просто не мог не стать какой-нибудь энергичный доктор экономических наук, профессор, ученый. Ну, так получилось, что таким ученым, пришедшим во власть, стал Юрий Семёнович Маточкин^{79}. Он был, кстати, моим коллегой, народным депутатом РСФСР. Мы с ним в самом начале 1990-х были в очень хороших отношениях, много общались, обсуждали все эти вопросы с особым значением региона для России и созданием СЭЗ «Янтарь». И мне казалось, что по многим позициям — экономическим, политическим, правовым — мы были с ним на одной волне.

Но потом, когда заработала свободная экономическая зона, появились беспошлинные товары, таможенные коридоры, налоговые льготы, Юрий Семёнович вдруг расхотел действовать с оглядкой на центр. Начались коррупционные истории, чуть ли не вся экономика ушла в тень, а на все наши попытки вразумить руководство области и навести порядок ответом были демарши в стиле, что Шахрай хочет задушить свободную экономику и превратить Калининград в военный форпост.

В общем, когда подоспело время губернаторских выборов в Калининградской области, я решил, что надо бы сделать так, чтобы Юрия Семёновича народ не переизбрал. На тот момент у меня была куча свободного времени, потому как я был в какой-то своей очередной отставке. Так что собрал свою команду и стал думать над ситуацией.

Главный вопрос — а кого поставить кандидатом? Часть моей команды уговаривала, чтобы я сам пошел, дескать, вице-премьером был, так чего бы областью не поруководить? Но я все-таки отказался. Вернее, отшутился: я на Кавказе родился, в Ростове учился, а в Калининграде для меня слишком холодно.

В итоге нашел подходящего кандидата — Леонида Горбенко^{80}, начальника Калининградского рыбного порта. Полная противоположность Маточкину: не рафинированный ученый-экономист, а этакий сам-себя-сделавший российский рыбопромышленник — серьезный, хозяйственный, деловой, крепко стоящий на земле. У него в порту чуть ли не по линейке траву подстригали. Заборы ровные, бордюры покрашены, травка зеленая, корабли ходят, рыбу ловят, зарплату вовремя платят, еще и зоопарк частный. Ну, одно слово — хозяин. Встретились, поговорили.

Он мне и говорит: «Сергей Михайлович, да на кой оно мне это надо?» (Это я, конечно, литературно пишу, а Леонид Петрович выразился покрепче.)

А я ему: «Как? А вот, сказывали мне, что тебе Маточкин сильно мешает».

Он понурился: «Да еще как!»

В общем, через какое-то время созрел наш Горбенко побороться на выборах за пост губернатора. Тогда ведь реально всенародные выборы были в регионах.

Но оказалось, что хороший хозяин — это не всегда хороший публичный политик. Беда с Горбенко приключилась страшная. Как только включалась телевизионная камера или собиралась пресс-конференция, немел мой кандидат намертво, словно его разбивал паралич. Вроде хочет что сказать, а не может. Потом, когда камеру выключали, он сразу отмирал, начинал виниться: дескать, «знав, знав, да забыв…» (он в Черкасской области родился).

В итоге придумал я ему шпаргалки писать. Я или кто-то из помощников всегда вставали за телевизионной камерой с большими листами ватмана, на которых были написаны огромным шрифтом нужные слова. Он вроде бы смотрел прямо в камеру, на публику, а на самом деле свою речь с наших листов считывал. Мука страшная была эти листы вовремя перелистывать. Сейчас-то для той же надобности телесуфлеры есть с прозрачными экранами, а в 1996-м о такой технике и не мечтали.

Надо отдать Горбенко должное: к концу избирательной кампании он так натренировался, так осмелел, что сам выиграл публичные дебаты у златоуста Маточкина. И это при том, что помогать со словами ему никто не мог — телеэфир был прямой, а гаджетов таких, чтобы в ухо чего-то кандидату нашептывать оперативно, тогда тоже не было. Пришлось Леониду Петровичу самому сражаться.

Хотя разные аналитики не давали Горбенко шансов, в первом туре он сразу набрал 22 процента голосов. Это значит — второй тур. И надо было что-то придумывать, чтобы переломить ситуацию в пользу нашего «крепкого хозяйственника».

Как сейчас помню: холодная осенняя ночь, крохотная частная гостиница. А я спать не могу. Ворочаюсь на узкой постельке в этой своей келье, все думаю: что делать, как кампанию выигрывать будем? Вылез часа в три ночи за стол к своим бумагам и включаю тихонечко радио, чтобы фоном что-то шумело (есть у меня такая привычка). А там песня — «Батяня-комбат». И меня как током прошибло: вот она — находка. Еле дождался утра. Встретился со своей командой, спрашиваю: «А как Горбенко свои называют — в рыбном порту, в городе?» А мне в ответ все дружно хором: «Батя!»

Ну что, сделали мы быстро клип, и сразу его в эфир. А там… Шагает молча Горбенко, за спиной — город, порт, прожекторы, портовые краны, а фоном: «Комбат-батяня, батяня-комбат, за нами — Россия, Москва и Арбат»… Из каждого радиоприемника, из каждого телевизора.

В общем, выиграли выборы. Так нам наш «Батяня-комбат» помог, да и сам наш «Батя» не оплошал. Вот ведь интересная судьба у политиков: иногда только одной песни для победы не хватает…

Кстати, Леонид Петрович оказался неплохим губернатором. Хотя и не без ошибок и проблем, но его выручало чутье хорошего хозяйственника.

Кто-то строит дома, а я создаю структуры

Есть такой классический вопрос: «Вы работаете с кем-то или на кого-то?» В смысле — за идею или за деньги? Так вот, я всегда работал с президентом и премьерами, но не на них. Работал я всегда на государство, на идею государства. И если возникал момент, что ради чьих-то персональных интересов предлагали отодвинуть в сторону интересы государства, то мне становилось скучно и я уходил. Или меня «уходили». А потом опять предлагали вернуться. Чаще всего так было, если случался какой-то кризис, за решение которого персональных бонусов не ожидалось, а не решать было нельзя, потому как «отечество в опасности!». В результате в парламент, в правительство и в Администрацию Президента России я приходил и уходил из них с десяток раз. Но каждый раз оставлял после себя какие-то новые структуры, модели, документы, которые живут и здравствуют до сих пор.

ГПУ — это не то, что вы подумали, или Почему я теперь всегда проверяю, как звучат аббревиатуры

Одной из таких конструкций стало ГПУ — Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации.

Я уже писал, что поначалу мне пришлось довольно долго убеждать коллег из гайдаровского правительства, что в условиях реформ право и правовая защита происходящих перемен играют едва ли не более значимую роль, чем собственно какие-то экономические решения.

Что касается Бориса Николаевича, то он намного быстрее понял, что глава государства выражает свою миссию, свою функцию в своих актах. Акты президента — это тот язык, на котором он говорит с окружающим миром, но не просто говорит, а меняет реальность. В буквальном смысле слова глава государства указывает реальности, какую форму она должна принять, в каком направлении развиваться, чтобы в итоге все вокруг увидели, что будущее, которое описано, запланировано в Конституции, теперь воплотилось в жизнь. Мы в нем живем. Немножко волшебно звучит, но именно так.

А раз акты президента — его главная функция, то нужна структура, чтобы помогать главе государства в ее реализации. Я всё изложил на бумаге, принес Борису Николаевичу записку и картинку со структурой. Главных задач четыре: подготовка проектов президентских указов; подготовка поручений и распоряжений; экспертиза законопроектов, которые идут через парламент, с тем, чтобы понять — одобрить или наложить вето; а также представление и защита интересов главы государства в суде, парламенте и так далее. Ельцин всё одобрил, велел действовать.

И тут начался небольшой скандал. Неожиданно приревновали коллеги: Геннадий Бурбулис, тогда госсекретарь, и Николай Фёдоров — министр юстиции устроили страшный наезд в СМИ, прицепившись к названию. Вернее, к аббревиатуре.

Я-то без задней мысли назвал «Государственное правовое управление», а если коротко — ГПУ. А демократы раскричались: Шахрай возрождает сталинское ГПУ (Государственное политическое управление при НКВД) — самую страшную организацию тех времен с внесудебными полномочиями. Да еще как на грех разместили нас на Старой площади в Москве в том же самом подъезде, где исторически ГПУ и было.

Сейчас история кажется забавной, а тогда я сильно расстроился. Так мне было обидно. Ну ладно бы чужие устроили этот шум, а то ведь свои же друзья-коллеги! Даже усы мои приплели — дескать, новым Сталиным решил заделаться. А я ведь даже никогда не возглавлял ГПУ, просто «приглядывал» за новой структурой и работал вместе, поскольку был государственным советником по правовой политике.

Кадры отбирал для ГПУ самые лучшие — газеты даже писали, что я увел всех молодых юристов из парламента и министерств. Но не думаю, что так уж и всех. Тем более что зарплаты были не так чтобы сильно выше, чем в других местах. Просто дело было интересное. Кстати, Руслан Орехов^{81}, который потом шесть лет ГПУ возглавлял, и Александр Маслов^{82} — это мои студенты.

Сначала пришлось непросто. Надо было наладить взаимодействие с юридическими службами во всех ветвях власти, отладить алгоритмы прохождения бумаг, чтобы вовремя отслеживать стадии законопроектной работы и так далее. Не обошлось без конфликтов. Но когда аппаратчики осознали, что если сегодня их условный Иван Иванович не дал в ГПУ нужные бумаги по законопроекту или пропустил сроки, то завтра депутаты получат на этот акт президентское вето, и всем парламентским клеркам мало не покажется, то стали относиться к таким контактам как к нормальному рабочему процессу. А еще нередко бывало, что какой-нибудь важный закон не двигался, потому что юристы Госдумы насмерть поссорились с юристами правительства, и тогда ГПУ становилось арбитром. Тоже вошло в обычай.

С тех пор я взял себе в привычку: если придумываешь название для новой организации, первым делом проверь, как она будет сокращенно звучать, какие ассоциации вызывать. А то ведь правду говорят: как корабль назовешь… Впрочем, ГПУ, несмотря на всю эту историю с названием, прекрасно себя чувствует.

Как я Примакову АРКО насоветовал

За свои годы работы в правительстве я давно понял, что советник премьера, как правило, намного важнее, чем вице-премьер. Когда я сам был вице-премьером, то выступал своего рода координатором, этаким медиатором, согласователем позиций разных министерств и ведомств. Проводил бесконечные совещания, составлял протоколы. А дальше эти самые протоколы уходили… к советнику премьера. И уже от него зависело, как глава правительства отнесется к этим результатам, что с ними сделает, какую линию выберет. Получалось, что в должности вице-премьера мне приходилось проводить целые спецоперации, чтобы продвигать события в нужном направлении, а вот когда ты простой советник, то нужды в этом нет. Потому как ты общаешься с премьером напрямую, без промежуточных звеньев, в жесткой связке.

Взять, к примеру, мою работу советником Примакова.

Евгений Максимович начинал каждый рабочий день с вызова двух советников: меня, который отвечал за законодательство и региональную политику, контакты с парламентом и судами, и Александра Александровича Дынкина^{83}, который докладывал о том, что происходит в экономике страны. Получалось, что день председателя правительства начинался с нашего доклада. Вот эти утренние полчаса или час по факту определяли повестку дел и оперативные решения премьера. Он с нашей помощью вооружал себя информацией и знаниями, а потому мы должны были буквально пахать сутками, чтобы ничего важного не пропустить, все перепроверить. Понятно, что были и другие помощники, эксперты, аналитики, но наши направления были главными. Примаков понимал, что самому всё не охватить, не осмыслить, ведь в сутках всего 24 часа. Поэтому выбирал профессионалов, которым доверял, и давал им карт-бланш на оценки и подготовку решений.

А раз тебе такое серьезное дело доверили, то должен соответствовать. Нельзя ошибаться даже в мелочах. И дело не в том, что ответишь должностью. Хуже, что опозоришься и в глазах премьера, который тебе доверял, и в глазах профессионального сообщества.

В общем, если я поначалу переживал, что по статусу должность советника была, конечно, ниже, чем у вице-премьера, то потом понял, что она куда более ответственная и притом совершенно каторжная.

Советником я был у двух премьеров — у Примакова и у Степашина. С Сергеем Вадимовичем мы до сих пор дружим. Я у него и в Счетной палате аппаратом руководил, и сейчас мы постоянно встречаемся.

А вот про Примакова хочу рассказать отдельно, потому как его правительство — это была просто страница из моего учебника конституционного права.

Почему? Да потому, что именно кабинет Примакова, если сравнивать с моделью, заложенной в Конституции, функционировал почти идеально с точки зрения соответствия конституционной модели. Фактически это было первое в истории современной России правительство, которое по крайней мере в первые месяцы после своего создания пользовалось полной поддержкой парламента. Да и по составу первых лиц оно было коалиционным, не зря кое-кто называл его правительством народного доверия. На ведущие посты пришли многие из «бывших»: первыми вице-премьерами стали бывший член политбюро ЦК КПСС Юрий Маслюков, бывший председатель Ленинградского областного Совета народных депутатов и губернатор Ленинградской области Вадим Густов, «обычным» вице-премьером назначили бывшего главу Межреспубликанского продовольственного комитета СССР Геннадия Кулика. Кстати, тогда же вице-премьером стала Валентина Ивановна Матвиенко (на тот момент она работала чрезвычайным и полномочным послом России в Греции).

Хотя опыта хозяйственного управления дипломат и разведчик Примаков не имел, однако его высокий личный авторитет государственного деятеля, ученого-международника, министра иностранных дел, по словам журналистов «вернувшего достоинство российской внешней политике», позволил довольно быстро погасить политическое противостояние после дефолта 1998 года, сохранить банковскую систему и экономику.

Но сам по себе примаковский кабинет и аппарат правительства работали не слишком творчески, я бы сказал, кондово. «Вождь седовласых» привел с собой тех, кого знал и кому доверял, в результате средний возраст аппарата за пару недель резко увеличился. Но что касается лично Евгения Максимовича, то в суть проблем он вникал быстро, мог лучше, чем эксперты, спрогнозировать долгосрочные риски и последствия (не зря же столько лет возглавлял нашу внешнюю разведку), а потому важные вопросы решал оперативно. Когда после суверенного дефолта посыпались банки, а их руководители начали убегать за границу, полстраны вкладчиков остались без денег. Особенно ударила по всем история с «СБС-Агро»[58] Александра Смоленского. Этот банк был вторым после Сбербанка, считался чуть ли не самым надежным. И вдруг оказывается, что «СБС-Агро» — банкрот, и деньги, которые я и еще миллиона два граждан туда принесли, никто не вернет.

Прихожу к Примакову: «Евгений Максимович, надо что-то придумывать. Ситуация ненормальная, денег в казне мало, банки лопаются, вкладчики скоро на баррикады пойдут. Надо как-то ситуацию расшить, как-то подстраховаться».

«Это как?»

«Есть идея. Я обсуждал ее с коллегами из Центробанка. Надо учредить специальное агентство, которое займется проблемными кредитными организациями. Если видно, что банк не выкарабкается сам, то нужно что-то вроде внешнего управляющего, чтобы как-то остановить вывод активов и защитить интересы людей и компаний, которые этому банку деньги доверили. Внешнее управление Центробанка — это нормально, но ему страной надо заниматься, а не каждым банком в отдельности. Должна быть специальная структура».

В итоге я оставил ему записку, как такое учреждение должно работать, какие правовые основания. Так, странички полторы. Кстати, давно понял, что, когда президенту или премьеру что-то советуешь, полторы странички ясного и четкого текста — это самый правильный формат. Одна страничка — несерьезно, три — много, а полторы — в самый раз, чтобы он первую прочитал, перевернул, а всё самое главное было на второй. Написал не только свою идею, но еще и человека предложил. «Есть, — говорю, отличный специалист, кто все это дело потянет». Тоже замечу, что к любой идее «наверх» надо обязательно дать человека — того, кто ее сможет воплотить в жизнь. И предложил я Примакову кандидатуру Александра Владимировича Турбанова. Кстати, депутатом Госдумы он стал по списку моей партии ПРЕС, а потом от фракции пошел в заместители председателя Центрального банка. Я знал его как настоящего профессионала. Примаков идею оценил. Раздумывать долго не стал. Очень быстро, в конце ноября 1998 года распоряжением правительства было создано Агентство по реструктуризации кредитных организаций. В январе 1999 года его зарегистрировали как открытое акционерное общество с уставным капиталом в 10 млрд рублей (учредителем стал Российский фонд федерального имущества)[59]. А в марте, когда были получены необходимые банковские лицензии и оплачен уставной капитал, Турбанов со своим АРКО уже приступили к работе. И мы с этим решением не ошиблись. За несколько месяцев удалось разобраться с самыми сложными случаями. Одни банки были реструктурированы, другим помогли оздоровиться, а третьи — ликвидировали.

Кстати, «СБС-Агро», из-за которого я всю эту кашу заварил, сначала перешел под управление АРКО, а потом и вовсе был ликвидирован.

Правительство Примакова многое успело сделать, но прожило всего девять месяцев. Почему? На мой взгляд, причины две, и они прямо противоположны друг другу. С одной стороны, аппаратчики Примакова абсолютно не умели общаться с прессой, объясняться с людьми, не умели «делать политику». Евгений Максимович сам был очень закрытый человек. В ситуации, когда надо было идти и говорить с обществом, со СМИ, он предпочитал оставаться в тени, так сказать за кадром. А с другой стороны, Ельцин отправил это правительство в отставку как раз потому, что кабинет решил пойти в политику.

Весной 1999-го начался очередной виток с импичментом (у нас вечно всё по весне да по осени активизируется), плюс предвыборный ажиотаж. Евгений Максимович, похоже, поверил многочисленным экспертам, что он по всем прогнозам — будущий президент. В результате его правительство увлеклось собственной политической активностью и не высказало решительно позиции против импичмента. Борис Николаевич обиделся. Но одновременно напряглись и депутаты. Лидеры думской оппозиции заревновали, что Примаков стал очень популярен и вдобавок политику экономическую стал вести по своему разумению, а не ту, что хотели бы левые.

В общем, в итоге Госдума немножко пошумела, когда Ельцин отправил Евгения Максимовича в отставку, но потом согласилась утвердить новым премьером Сергея Вадимовича Степашина.

Завершая разговор о кабинете Примакова, хочу повторить, что именно он был единственным, на сто процентов реализовавшим модель правительства, заложенную нами с Сергеем Сергеевичем Алексеевым в Конституции.

Что значит это самое «на сто процентов»? А то, что это были премьер и правительство, в работу которых не вмешивалась администрация президента. Это был премьер, который первый раз в нашей современной истории опирался на парламентское большинство. Потому что его выдвинули на эту должность и партия власти, и коммунисты, и либералы, и все прочие. А потому он мог выстраивать равноправные отношения с парламентом и не зависел в текущих вопросах от президента, а тем более — от его администрации, поскольку опирался в своей деятельности на парламентское большинство. То есть точно в соответствии с Конституцией: исполнительную власть возглавляет правительство. Именно этим Примаков и занимался. К сожалению, этот период быстро закончился. Но ведь был!

Кстати, когда Владимир Владимирович Путин впервые стал президентом, то он, похоже, примаковскую (читай — конституционную) модель правительства хотел реализовать. Свидетельство тому — его обращение к Федеральному собранию в 2003 году. Владимир Владимирович тогда четко и недвусмысленно сказал: «С учетом итогов предстоящих выборов в Государственную думу считаю возможным сформировать профессиональное, эффективное правительство, опирающееся на парламентское большинство».

Я уверен, что рано или поздно мы придем к этой модели.

Почему же тогда — в 2003-м — ничего не получилось? А потому, что известный олигарх Михаил Борисович Ходорковский тогда слишком политически активен оказался. И «добрые люди» президенту доложили, что группа Ходорковского якобы уже скупила большинство будущих депутатских мест, а значит, именно он автоматически станет председателем правительства, если, конечно, не остановить его и всю эту историю. То есть разные аналитики пугали Кремль тем, что если в 2003 году реализовать модель правительства парламентского большинства, то по итогам мы получим премьера Ходорковского. А премьер у нас что помимо прочего делает? А премьер у нас, в случае чего, становится исполняющим обязанности президента… В общем, опять какая-то нехорошая загогулина получается.

Ну а дальше история пошла так, как она пошла…

Профит, принесенный ветром, или Немного про итоги приватизации

Если уж вспомнил про олигархов, то мысль сразу сворачивает на то, как мы со Степашиным итоги приватизации подводили.

Перед этим мы с ним в правительстве поработали, он — премьером, я — советником.

Кабинет просуществовал всего одно лето, но какое это было лето! Казалось, туда вместилась целая жизнь.

Сергей Вадимович сразу заявил, что никакой политической ангажированности правительства не будет, потому что «России сейчас требуется “технократическое правительство переходного периода”, которое должно обеспечить преодоление кризисных явлений в социально-экономической сфере». Он жестко заявил аппарату, что ни члены правительства, ни сотрудники не будут обслуживать интересы никаких политических организаций, а если такое случится — наказание будет суровым.

Степашин успевал заниматься экономикой, гасить конфликт в Чечне и одновременно поддерживать науку и инновации, привлекать ученых к обсуждению государственных решений. Именно он первым реализовал концепцию так называемого открытого правительства. Практически сразу после своего прихода на пост создал Экономический совет при правительстве Российской Федерации, куда наряду с министрами, руководителями регионов, представителями банков и бизнеса вошли ведущие ученые-экономисты самых разных школ и направлений: Леонид Абалкин, Егор Гайдар, Сергей Глазьев, Александр Дынкин, Владимир Мау, Николай Петраков, Николай Шмелёв, Евгений Ясин и многие-многие другие.

Помнится, Александр Волошин, который на тот момент руководил администрацией президента, даже заявил журналистам: «Премьер-министр Сергей Степашин достоин быть будущим президентом России», вдобавок он «гораздо лучше большинства других претендентов представляет, что такое управлять государством и решать масштабные государственные задачи».

А потом наступил август 1999-го, и кабинет Степашина отправили в отставку. Ему на смену пришел Владимир Владимирович Путин. В декабре Сергей Вадимович победил на выборах в Госдуму, а в апреле 2000-го коллеги-парламентарии поддержали его кандидатуру на пост председателя Счетной палаты России. Счетная палата тогда была в самом начале пути к тому независимому и авторитетному органу государственного аудита, какой есть в любой цивилизованной стране. В общем, Сергей Вадимович позвал меня — помочь в этом деле.

Мы много чего сделали для государственного аудита страны, даже вот факультет в МГУ создали. Но пожалуй, одна из самых ярких историй — это подведение итогов приватизации с 1993 по 2003 год.

Почему Счетная палата этим занялась? Да потому, что во всех международных стандартах работы подобных органов записано, что государственные аудиторы не просто вправе, но обязаны участвовать во всех этапах приватизации и давать им оценку, потому что речь идет о государственном имуществе, а значит — о народном добре.

А тут — десять лет без анализа. Больше того, приватизация в России вообще началась за пять лет до того, как появилась Счетная палата, и три четверти предприятий были проданы без контроля.

Когда я готовил доклады Сергею Вадимовичу, то специально подобрал факты, какую пользу для бюджета дает участие государственного аудита в процедурах приватизации.

Например, когда Счетная палата была допущена к проверке предприватизационной документации ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания», госказна дополнительно получила более 654 миллионов долларов США от продажи акций. И наоборот, когда приватизировали без нас Московский вертолетный завод имени М.Л. Миля, то за все про все государство получило меньше 30 тысяч долларов, тогда как одних вертолетов там стояло больше десятка, при этом каждый стоил около 6–8 миллионов долларов. Надо пояснить, что тогда Счетная палата не могла по своему усмотрению участвовать в оценке стоимости и аудите процесса приватизации того или иного предприятия. Необходимо было поручение парламента или президента.

В общем, в 2004 году вся Счетная палата, все аудиторы и аппарат засучили рукава, исследовали детально всё законодательство того времени, все сделки, доходы, расходы, подготовили тысячи страниц материалов. А потом мы с рабочей группой свели это всё в отчет страниц на двести — с выводами и рекомендациями на тему, что делать, чтобы это больше не повторилось. Причем специально обсудили вопрос, как можно было бы вернуть государству средства, которые оно недополучило за те десять лет приватизации. Ведь очевидно, что предприятия продавались по заниженной цене, хотя и в полном соответствии с тогдашним законодательством. То есть получается, что раз были такие законы, то ответственность лежит не только на «приватизаторах», но и на государстве.

По логике, надо бы побудить новых собственников как-то доплатить государству, а как это сделать законно и так, чтобы не напугать инвесторов и учесть интересы всех экономических субъектов, внешних и внутренних, — вопрос архисложный. Ведь для стабильности экономики важна позиция, которую озвучивали со всех трибун: «Пересмотра итогов приватизации не будет». Только при таком условии можно было привлекать внешние инвестиции, убеждать бизнес вкладываться в производство.

Решили, что выходом мог бы стать опыт Великобритании. Там Маргарет Тэтчер приватизацию еще в 1980-х годах проводила. И хотя делалось всё строго по закону, возникли сомнения в справедливости оценки имущества. В результате через 17 лет после окончания приватизации англичане взяли и ввели специальный налог на сверхприбыль, которую собственники получили вследствие первоначальной недооценки активов. Назвали его «налог на прибыль, принесенную ветром» (windfall profit tax). И мы такой же хотели внедрить, а деньги хранить в специальном фонде, вроде Фонда будущих поколений.

Стали думать, как обнародовать наши результаты. Это ведь не просто очередной отчет, а своего рода историческое событие. Обсудили с администрацией президента. В том смысле, что если всё правильно сделать, то можно будет одним ударом трех зайцев убить: поставить точку в долгих политических дискуссиях про итоги «грабительской приватизации», зарубежным инвесторам дать позитивный сигнал, да еще и для бюджета «налог на прибыль, принесенную ветром» собрать. Идею очень одобрили, только просили в СМИ заранее информацию не давать. Решили, что схема будет такая: 8 декабря заслушаем отчет Степашина в Госдуме, потому как он обязан регулярно докладывать парламенту о результатах проверок, а по итогам депутаты примут постановление с двумя пунктами. Первый — что «пересмотра итогов не будет», а второй — что надо разработать закон, по которому олигархи будут обязаны доплатить.

Всё вроде должно было получиться, но тут неожиданно журналисты подняли истерику. Кто-то вбросил информацию, что на самом деле принято решение начать пересмотр результатов приватизации за все прошедшие десять лет. Государство решило устроить национализацию крупнейших активов, а доклад Степашина — это просто сигнал к началу кампании. Биржи заволновались, акции всех наших главных компаний, особенно тех, кто участвовал в залоговых аукционах, резко повалились, началась какая-то вакханалия… В администрацию президента двинулись тяжеловесы от экономики и политики: дескать, страна в опасности. Кремль убедил, что доклад Степашина надо сносить, тему гасить, и, соответственно, никакого постановления по итогам приватизации не принимать.

В результате вопрос с выступлением Степашина в Госдуме из повестки дня убрали, а сам доклад еще и засекретили. Кто-то потом шутил, что олигархи решили перенести доклад, чтобы он вышел в свет, когда истечет срок давности по приватизационным преступлениям, а он в тогдашнем Уголовном кодексе был 10 лет.

Я был страшно расстроен, потому что мы потеряли историческую возможность поставить точку в очень болезненном споре, который всех вечно заставлял лезть на баррикады. Думаю, что на самом деле проиграли все. Выиграли только какие-нибудь брокеры, которые на прыжках курсов акций себе денег срубили. Может, собственно, ради этого всё и задумывалось. Часто, когда какое-то большое дело по непонятной причине загублено, ищешь какие-то не менее важные причины, сильных и серьезных противников. А потом оказывается, что это просто мелкий брокер решил чуток заработать.

Сейчас, правда, с приватизацией всё поутихло. Периодически вспоминают про несправедливость, про залоговые аукционы. Но как-то так вяло. Тем более что теперь у нас такие законы, такая система создана, что олигархи сами уже последнее готовы принести. Анекдот в тему вспомнился, правда довольно печальный.

Наши дни. Приходит один из последних олигархов к президенту и говорит: «Владимир Владимирович, докладываю: я все ваши условия выполнил, предприятия государству вернул, один особняк детскому саду отдал, другой — школе, налоги все пять раз заплатил. Можно мне теперь поехать за границу, чтобы с семьей соединиться?»

А Путин отвечает: «Да, конечно! Только на дорожку надо посидеть».

Про то, как я к «Газпром-медиа»[60] руку приложил